Será que o Tribunal Constitucional vai colocar em risco a implementação do Memorando de Entendimento

Na fase final do programa de assistência, o Governo português está a fazer todos os esforços para cumprir o memorando de entendimento. Contudo, no seguimento da apresentação do orçamento para 2014, uma decisão negativa do Tribunal Constitucional (TC) poderá colocar em risco a implementação do memorando.

As sucessivas rejeições do TC das medidas de ajustamento fiscal acordadas com a Troika estão a ser objecto de debates acessos em Portugal e têm preocupado os credores internacionais. Dúvidas quanto à imparcialidade política do TC foram levantadas desde a sua criação mas, na actual situação política e financeira, qualquer activismo político da sua jurisdição pode ter consequências muito graves para o país. O controlo constitucional das Leis do orçamento vão influenciar o desfecho do programa de assistência: no caso da rejeição das medidas que contribuem para atingir as metas definidas no memorando, um segundo programa de resgate poderá ser necessário, com graves custos económicos e sociais para o país.

Em Julho de 2013, o Governo português evitou o colapso. A crise profunda foi causada pela renúncia do Ministro das Finanças, Vítor Gaspar, número dois do Governo, seguida pela demissão do Ministro dos Negócios Estrangeiros, Paulo Portas, líder do partido minoritário da coligação e número três do executivo. Uma das principais razões da renúncia do Ministro Gaspar, como foi destacada numa carta que este endereçou ao Primeiro-Ministro Passos Coelho, foram os sucessivos chumbos do TC de algumas medidas de ajustamento fiscal que minaram o cumprimento das obrigações assinadas com a Troika. De acordo com vários comentadores, a reacção do TC acerca de algumas medidas de ajustamento fiscal propostas pelo Governo podem determinar o sucesso da implementação do programa de ajustamento.

Em Portugal, há um debate acesso quanto ao papel do TC na definição das actuais soluções políticas. Comentadores divergem entre aqueles que pensam que o TC está a defender os interesses da nação e os direitos dos cidadãos previstos na Constituição, e aqueles que consideram que o TC exerce mais do que um poder jurídico e o acusam de activismo e de combate político. Por outro lado, alguns comentadores ressalvam que as decisões do TC são sempre negativas quando os juízes do Tribunal têm os seus próprios interesses em risco, como no caso das reduções das pensões ou salários dos funcionários públicos. As discussões acerca da natureza do TC como um poder jurídico não tradicional existem desde a sua criação, mas como actualmente influencia enormemente a implementação do programa de assistência, este debate tornou-se ainda mais relevante. A possibilidade de um segundo resgate é vista em Portugal como uma ameaça, uma vez que poderá trazer mais restrições financeiras e novas medidas de ajustamento fiscal ainda mais duras.

O Governo está empenhado em seguir as condições acordadas com a Troika. Contudo, o seu espaço de manobra torna-se mais limitado após cada chumbo do TC e na diminuição do apoio da opinião pública.

Existiram medidas alternativas que o Governo poderá implementar sem tocar nas medidas que correm o risco de serem declaradas inconstitucionais? Estará o TC a sabotar o sucesso da implementação do programa de assistência devido a considerações políticas nas suas decisões? Será que a supremacia do pacto fiscal é respeitado pelas decisões do TC? Estes são os principais factores que causam divergências e violentos debates entre políticos, constitucionalistas, comentadores e que recentemente envolveram mesmo entidades internacionais.

Não toques nestes direitos, encontra outra maneira de tapar o buraco!

No quadro da implementação das reformas estruturais para cumprir o programa de assistência, várias propostas para reduzir as despesas do Estado foram apresentadas pelo Governo. Estas medidas foram severamente criticadas pela oposição e algumas foram chumbadas pelo TC.

Já em Julho, Vítor Gaspar mencionou na sua carta de rescisão que as rejeições sucessivas do TC e a erosão do apoio da opinião pública às medidas tomadas no quadro da política de ajustamento fiscal foram os elementos principais para a sua rescisão.

A análise das propostas iniciais feitas pelo Governo que foram chumbadas pelo TC e as soluções alternativas encontradas posteriormente demonstram que as novas medidas foram menos eficazes do ponto de vista da implementação do memorando. Esta tendência tenderá a piorar com o escrutínio da legislação, o espaço de manobra para novas medidas de consolidação fiscal após cada chumbo torna-se reduzido. A cada chumbo do TC o Governo português tem escolhas cada vez mais limitadas.

Um segundo resgate em risco - uma provação para os portugueses?

Após o chumbo do TC de uma Lei que introduzia um esquema de requalificação dos funcionários do Estado, o Primeiro-Ministro Passos Coelho deixou claro que, sem o cumprimento do memorando, Portugal arisca-se a ser obrigado a pedir um segundo resgate com consequências financeiras muito dolorosas para a população.

A credibilidade e atractividade internacional de Portugal para os investidores está estreitamente ligada à previsibilidade da implementação da política. Cada vez que o TC toma uma decisão de inconstitucionalidade de uma medida de consolidação fiscal acordada com a Troika, os mercados internacionais reagem imediatamente.

É claro que um consenso entre os actores políticos e institucionais é crucial para a implementação do programa e para a estabilidade política, que é necessária a Portugal para reconquistar a confiança dos investidores e credores internacionais.

As críticas ao TC são bem fundadas?

O TC é composto por 13 juízes constitucionais (10 nomeados pelo Parlamento, 3 escolhidos pelos juízes eleitos) nomeados por 9 anos. Pelo menos os 10 juízes nomeados são facilmente identificados com um partido político para cada período de funções. Um acordo entre os principais partidos estabelece seis juízes para cada bloco que tende a reflectir a composição do Parlamento no momento da eleição.

O TC português é um legislador negativo?

Um estudo publicado no Jornal de Pesquisa de Economia e Lei de Illinois concluiu que os juízes do TC português nomeados por partidos de direita têm mais inclinação para votar a favor de normas constitucionais adoptadas por governos de esquerda, e que juízes de partidos de esquerda têm a inclinação inversa. Eles são muito mais sensíveis ao partido no poder. A interpretação dos investigadores é de que não é só a afiliação partidária que conta em termos de preferências, mas também o oportunismo político pode desempenhar um papel, especialmente quando são assuntos importantes.

Se analisarmos as actuais decisões do TC, podemos concluir que os juízes nomeados pelo partido de direita também votaram contra as medidas mais polémicas de ajustamento fiscal (que foram consequentemente declaradas inconstitucionais). Esta quase rejeição unânime dessas medidas pode ter duas leituras: podemos considerar que o TC fez uma interpretação pura e estritamente legal da Constituição ou que o TC pode ser visto, através deste chumbo, como interferindo na política fiscal do governo e actuando como um "legislador negativo".

Críticas acerca do Tribunal Constitucional

Stone Sweet, um eminente especialista de direito internacional levanta a possibilidade do TC em algumas circunstâncias ser utilizado como arma política. Ele considera que o controlo preventivo ou sucessivo de constitucionalidade é uma forma segura de um político alcançar uma solução que é, talvez, contra os seus compromissos políticos. O professor Eduardo Vera-Cruz, director da Faculdade de Direito de Lisboa, considera que o TC é politicamente influenciável e não é um mero corpo jurídico. De acordo com o professor Vera-Cruz, se na actual situação as decisões do TC não reflectem claramente o compromisso político dos juízes, é devido às medidas polémicas colidirem com valores sociais que estão no cerne dos partidos de esquerda e que também são defendidos pelos juízes com inclinação social nomeados pelo centro direita. A "única forma de ter uma jurisdição constitucional politicamente neutral seria ter isto sob a alçada do Supremo Tribunal de Justiça", disse o director da Faculdade de Direito de Lisboa.

Reencenação de um velho jogo de poderes: um desafio similar no passado

Em 1983, o Governo foi obrigado a adoptar um severo pacote de medidas de consolidação fiscal exigido pelo FMI para corrigir um buraco orçamental. O Presidente da República, Eanes, de acordo com sugestões de comentadores políticos e económicos ainda muito activos nos nossos dias (Jorge Miranda, Medina Carreira, António Vitorino), enviou ao TC o pacote de Leis para controlo constitucional preventivo, argumentando que os impostos colocariam em causa o princípio fiscal de não retroactividade. O TC decidiu que, tendo em conta a crise económica e financeira e a natureza temporária das medidas a serem implementadas, a rectroactividade não era arbitrária ou opressiva. Esclarecendo qualquer dúvida acerca da constitucionalidade da Lei, o TC concluiu que a implementação dos novos impostos não feria nem o princípio de unidade orçamental nem os objectivos constitucionais dos sistemas fiscais.

Durante a implementação do actual programa de assistência, o TC em alguns casos, referentes ao mesmo pacote de medidas, decidiu a favor, e em outros casos, rejeitou as medidas propostas pelo Governo. Assim, vários especialistas da Constituição (por exemplo o professor Jorge Miranda, um dos redactores da Constituição de Portugal) consideram que a jurisprudência do TC não pode ser vista como sendo contra a política de austeridade do Governo.

O TC visto em Portugal como um risco à implementação do memorando

Depois da oitava e nona avaliação da Troika, a Ministra das Finanças, Maria Luís de Albuquerque, num comunicado conjunto com as instituições da Troika, deixou uma palavra de alerta. A mensagem foi clara: se alguma das medidas propostas for considerada inconstitucional, soluções alternativas terão de ser encontradas implicando o aumento dos riscos de desemprego, e pondo em causa o regresso sustentável aos mercados financeiros.

Aquando da crise da coligação, a Europa como um todo estava preocupada com a falta de consenso político dentro do Governo e agora as decisões do Tribunal Constitucional são também entendidas como um potencial problema, com implicações internacionais.

O TC visto fora de Portugal como um risco à implementação do memorando

A tensão causada pelo conflito entre o Governo e o TC está a ter eco entre os parceiros internacionais e agências de rating. Declarações de altos representantes das instituições envolvidas no programa de assistência estão a ser comentadas nos media. Alguns comentadores políticos portugueses e advogados consideram as mensagens de entidades internacionais ao TC como uma pressão e uma intromissão às competências nacionais.

O desrespeito pelo tratado fiscal não será inconstitucional?

Alguns dias antes da apresentação do orçamento (contendo algumas medidas chave para a implementação do memorando), o Governo utilizou o último argumento para convencer o TC a validar as medidas em questão. O argumento baseado na Lei Europeia e a sua transposição para a Lei nacional é que o tratado fiscal que prevê a implementação de medidas contidas na Lei do orçamento foi assinado pelo Governo, transposto para a Lei nacional e consequentemente o TC deve o ter em conta como elemento da legislação nacional.

Apresentação do orçamento de 2014 pelo Governo

Hoje (15-10-2013) o orçamento para o ano de 2014 está a ser apresentado pelo Governo e provavelmente será enviado em Novembro pelo Presidente da República ao TC para sucessivos controlos de constitucionalidade, depois da aprovação final no Parlamento nacional (agendado para 26 de Novembro). Membros dos partidos da oposição já expressaram a sua opinião negativa a algumas medidas anunciadas que eles consideram inconstitucionais. Um relatório sobre o orçamento de 2014 será escrito.

Conclusão

Os últimos dois anos foram um período difícil para o Governo e para os cidadãos do país. Os sacrifício feitos pela população ao longo da implementação do forte processo de ajustamento fiscal começa agora a mostrar resultados económicos encorajadores. O resultado positivo do programa de assistência é importante para Portugal e para a Europa. Um segundo resgate teria sérias consequências para a economia e pode levar ao enfraquecimento, e como resultado final, ao colapso do Governo.